Norðurslóðir: Hernaðarkapphlaup um náttúruauðlindir, hnattvæðing, eða er kannski ekkert að gerast?

Evrópuvaktin fékk leyfi höfundar til að birta efni fyrirlestrar sem fluttur var á fundi á vegum Varðbergs, samtaka um vestræna samvinnu og alþjóðamál í ráðstefnusal Þjóðminjasafns 26. janúar 2012 um Norðurslóðir og borgaralegt öryggi

• • Hið mikla kapphlaup um Norðurheimsskautið!
• • Það er ekkert að gerast þarna!
• • Svæðið er þegar hnattvætt. Það eru allir þarna!

Á tímum kalda stríðsins átti sér stað mikil hernaðaruppbygging á norðurslóðum. Á þessu tímabili var skilningur manna á öryggishugtakinu líka mjög hefðbundinn, en með því á ég við að öryggi var fyrst og fremst hernaðarlegt.

Undir lok kalda stríðsins áttu miklar breytingar sér stað. Ríkin hófu að vinna saman og þróa margvíslega vettvanga fyrir slíkt samstarf. Í þessu ferli var aðal áherslan á umhverfismál. Í kjölfarið var lagður nýr og mun víðari skilningur í öryggishugtakið sem náði nú yfir margvíslega þætti, svo sem umhverfisöryggi og mannréttindi.

Eitt hið mikilvægasta sem hafa ber í huga hér, er að aðal ógnin sem ríkin upplifðu á svæðinu kom ekki lengur frá öðru ríki, heldur var annars eðlis og þess eðlis að ríkin áttuðu sig á að þau gætu ekki tekist á við hana ein síns liðs. Til að mynda umhverfisvá og ekki síst loftslagsbreytingar og áhrif og hættur sem geta skapast af þeirra völdum.

Þegar við heyrum talað um kapphlaupið á norðurslóðum er annars vegar talað um kapphlaupið um auðlindirnar og hinsvegar um siglingaleiðir.

Þessi mál verða gjarnan mjög nátengd umræðu um fullveldi og fullveldisrétt ríkja.

Orkan:

• • Orkuauðlindir ekki síst olíuauðlindir eru af skornum skammti í heiminum og við sjáum daglega dæmi þess hve mikilvægar þessar auðlindir eru í nútímasamfélögum og svo virðist sem ríki séu tilbúin að leggja ýmislegt á sig til að ná yfirráðum yfir þeim.
• • Það hefur ýmsum tölum verið fleygt fram um hve mikla olíu sé að finna á norðurslóðum og sé það rétt að um það bil 13% af ónýttum náttúrulegum auðlindum heimsins sé þar að finna er ekki skrýtið að ríkin vilji komast yfir þær auðlindir.
• • EN – þetta er auðvitað ekki svona einfalt. Mikill hluti ónýttra auðlinda er innan lögsögu strandríkjanna og því ekkert til að deila um. Annað sem vert er að benda á er að tæknin er ekki komin svona langt, það er sú tækni sem nauðsynleg er til að bora eftir olíu á þessum erfiðustu svæðum. Ég held að það geti allir verið sammála um að taka ekki mikla áhættu í þeim efnum, allir geta tapað miklu á því, ekki hvað síst er fólk meðvitaðra eftir mengunarslysið sem varð á Mexikóflóa. Eins og við munum öll var það hræðilegt slys, en slys af sama toga á þessu svæði, í þessum kalda sjó yrði ennþá verra því olían myndi verða enn lengur að brotna niður.
• • Oft berast líka fréttir af hernaðaruppbyggingu á svæðinu, og eru þær gjarnan settar í einhverskonar samhengi við kapphlaupið um auðlindirnar og fullveldismál. Það er jafnframt vitað að ríkin hafa gefið út skýrslur, t.d. var unnin ein slík á síðasta ári fyrir Bandaríkjaflota, um að nauðsynlegt sé að endurnýja búnað. Auðvitað veit enginn nákvæmlega hvað er að gerast, og hvað býr að baki og sumt er erfitt að skýra með borgaralegri notkun hernaðarbúnaðar, eins og til dæmis hvers vegna bandaríski flugherinn velur að staðsetja fjölda orustuþotna lengst norður í Alaska. Við megum samt sem áður ekki gleyma að stærstan hluta þessara þróunar má skýra á nákvæmlega þennan hátt: borgaraleg notkun á hernaðarbúnaði. Því aðstæður þarna í norðri eru einfaldlega þannig að aðeins herir geta ráðið við leit og björgun og að sinna slysum á erfiðustu svæðunum. Og miðað við þann fjölda skemmtiferðaskipa sem færist alltaf norðar og norðar eru líkurnar á að eitthvað verulega slæmt gerist því miður alltaf að aukast. Ég vil líka nefna einn misskilning sem hefur verið nokkuð áberandi í umræðunni – hernaðaruppbygging – það er í raun og veru ekki það sem á sér stað á þessu svæði, miklu réttara væri að tala um endurnýjun en uppbyggingu í þessu tilliti, því þegar allt kemur til alls er viðbúnaðurinn talsvert mikið minni en þegar mest var og rétt var að tala um uppbyggingu.

Siglingaleiðirnar:

Í klassískri landfræðipólitík var einmitt gjarnan talið að sá sem stjórnaði siglingaleiðunum stjórnaði heiminum. Þetta er gott að vita fyrir þá sem vilja virkilega blása þetta upp og hleypa lífi í umræðuna.

Þar sem þetta er stutt erindi ætla ég ekki fara neitt nákvæmlega í siglingaleiðirnar eða önnur hafréttarmál.

Aðeins vil ég þó minnast á umferðina framhjá Íslandi, en í skýrslu sem Ragnar Baldursson tók saman fyrir utanríkisráðuneytið kemur fram, og nú er ég með tölur frá 2007, að 47 olíuskip með 2.2 miljónir tonn af olíu fóru hér framhjá á leið sinni frá Murmansk til Norður Ameríku, og tugir 80-100 þúsund tonna gasskip áttu leið hér hjá á leið sinni frá Hammerfest og vestur um haf.

En það er ekkert að gerast þarna! Þessi fullyrðing hefur einnig verið áberandi í umræðunni. Svæðið einkennist í dag af friði og stöðugleika, ríkin eiga í margvíslegu samstarfi og eru öll sammála um að í hafréttarsáttmála Sameinuðu þjóðanna sé að finna rétta vettvanginn fyrir úrlausn deiluefna. Þá hittust strandríkin fimm sem eiga land að Norður-Íshafi, Bandaríkin, Kanda, Danmörk (Grænland) Noregur og Rússland árið 2008 í Ilulissat á Grænlandi og skrifuðu undir samkomulag um friðsamlega lausn allra deilumála.

Svo er ísinn ekkert farinn, vetrarís er ennþá mikill og siglingaleiðirnar ekki orðnar samkeppnishæfar. Þá vilja tryggingafélög helst ekki sjá það að tryggja skip sem sigla á þessu svæði. Og enn má benda á að helstu auðlindir sem menn binda vonir við að finna á svæðinu eru innan lögsögu strandríkjanna og tæknin á langt í land til að ná draumum manna um að verða olíufurstar.

Já, vissulega má með sanni segja að svæðið einkennist af friði og stöðugleika. En ef við viljum draga einhvern lærdóm af sögunni sjáum við að friður og stöðugleiki er ekki endilega varanlegt ástand og það þarf að hafa fyrir að halda slíku ástandi.

Án þess að ég vilji verða of fræðileg hér ætla ég að leyfa mér að nefna eina kenningu í þessu samhengi. Nýraunhyggju. Samkvæmt þeirri kenningu, og hér kem ég fram með mjög mikla einföldun, ríkir stjórnleysi í alþjóðakerfinu og ríkin stjórnast af því að reyna ávallt að tryggja eigin hagsmuni. Engu að síður vinni þau saman, þegar þau sjá hagsmunum sínum best borgið á þann veg.

Með því að beita þessum rökum má leiða hugann að hinu viðkvæma ástandi sem býr að baki ríkjandi friði og stöðugleika í raun. Nú sjá ríkin hagsmunum sínum best borgið með samstarfi en hvað gerist í framtíðinni ef einhverskonar valda- og gróðavon nær yfirhöndinni.

Í stefnu norðurskautsríkjanna má merkja mun á milli strandríkjanna fimm sem leggja meiri áherslu á fullveldismál og hernaðarlega viðveru en hin ríkin þrjú sem eiga ekki eins mikilla beinna hagsmuna að gæta, það er að segja Ísland, Finnland og Svíþjóð.

Og samkomulag fimm ríkjanna frá 2008, um hvað snerist það? Af hverju var hinum þremur ríkjunum ekki boðið að vera með? Jú, skýringin er einföld, þau eiga ekki sömu hagsmuna að gæta. En hvað með frumbyggja? Þeir eiga hagsmuna að gæta. … Þeir verða hins vegar að bíta í hið súra epli að vera ekki nógu sterkur hagsmunahópur. Þessum fundi strandríkjanna fimm var fylgt eftir í Kanada árið 2010, við hreint ekki miklar vinsældir þeirra ríkja og frumbyggjasamfélaga sem var ekki boðið að borðinu.

Og auðvitað erum við ekki svo bláeygð að trúa því að strandríkin hafi bara hist tvisvar. Auðvitað ekki! Þau hafa einfaldlega vit á að blása ekki alltaf í lúðra þegar það gerist. Árið 2010 komu þau á samstarfi undir merkjum Arctic Regional Hydrographic Commission (ARHC) sem er ætlað að stuðla að ábyrgri, sjálfbærri og öruggri umgengni og nýtingu hafsvæðisins – og því sem kann að leynast þar undir.

Ísinn er þarna ennþá. Það er alveg rétt, en áhrif af völdum loftslagsbreytinga eru mun meiri á norðurheimskautinu en annars staðar í heiminum. Við vitum að þær munu valda margvíslegum breytingum sem munu snerta Ísland eins og aðra. Óvissuþátturinn er þó vissulega til staðar, hversu miklar breytingarnar verða - og hvenær. Við verðum alltaf að horfa á loftslagsbreytingar í tímabilum.

Svæðið er nú þegar orðið hnattvætt, það verður ekkert aftur snúið, við verðum að læra að lifa með því. Það eru allir komnir! Hverjir?

Norðurskautsríkin átta. Þau eru ennþá gríðarlega mikilvæg á þessu svæði. Þau ásamt samtökum frumbyggja skipa Norðurskautsráðið, þann vettvang sem gjarnan er horft til varðandi stefnumótun fyrir svæðið og flestir eru sammála um mikilvægi þess. Að vísu hefur ráðið fengið á sig mikla gagnrýni fyrir að vera veikt. En það er ekkert annað komið í stað þess – nema það væri þá helst strandríkjafundirnir, en svo svartsýn viljum við ekki vera að þeir taki við af ráðinu.

Önnur ríki. Horfum þá aftur á Norðurskautsráðið. Í ráðinu eru sex ríki með varanlega áheyrnaraðild: Frakkland, Þýskaland, Holland, Pólland, Spánn og Bretland. Ekki Kína, ekki Indland, ekki Suður Kórea.

Og við skulum ekki gleyma að það er langur vegur frá því að vera áheyrnarfulltrúi og hafa raunveruleg áhrif.

Alþjóðastofnanir. 9 slíkar eru með áheyrnaraðild að Norðurskautsráðinu, þar á meðal Norræna ráðherraráðið og Rauði krossinn. Ekki NATO, ekki Evrópusambandið. Evrópusambandið hefur að vísu sótt um varanlega áheyrnaraðild – en án árangurs.

Samtök af ýmsum toga hafa einnig hlotið áheyrnaraðild að Norðurskautsráðinu, flest eru þau tengd rannsóknum og vísindastarfi á einn eða annan hátt, til dæmis Háskóli Norðursins eða University of the Arctic.

Svæðisbundnar stofnanir eru þarna nokkrar og voru flestar settar á laggirnar sem vettvangur þar sem tiltekin ríki á tilteknu svæði gætu átt samráð og samstarf um sameiginlega hagsmuni sína.

Þá eru það fyrirtækin. Vissulega renna stjórnendur alls konar atvinnustarfsemi hýru auga til svæðisins þá má leiða að því líkur að ekki sé allt af jákvæðum, löglegum eða samfélagslega viðurkenndum toga sem fyrir mönnum vakir. Þannig er það alltaf. Einhverjir hafa látið til skarar skríða með því gef ég á engan hátt í skyn að það sé ástæða til einhverrar vænisýki eða til að ætla hið versta. En raunsæi er nauðsyn og það er alls ekki of seint fyrir ríkin, þau sem ennþá hafa mestu áhrifin á svæðinu, að smíða nausynlegan ramma og regluverk fyrir atvinnustarfsemi á svæðinu.

Ísland er smáríki. Um það er ekki deilt, og þó – einhverjum finnst það meira að segja minna en smáríki og vilja segja örríki! En ég ætla ekkert að fara út í skilgreiningar á stærð ríkja hér, gef mér það bara að við getum sæst á smáríki. Smáríkið verður engu að síður að tryggja hagsmuni sína og gerir það ekki með hernaðaraðgerðum. Enda væri slíkt óhugsandi fyrir land eins og Ísland sem á ekki her. Þar að auki hefur Ísland sett það fram í þingsályktunartillögu að það sé forgangsatriði að tala gegn aukinni hervæðingu á norðurslóðum.

Smáríkið hefur aðrar leiðir til að tryggja hagsmuni sína. Smáríkið þarf til að mynda að hafa vel skilgreinda hagsmuni og það þarf að forgangsraða þeim. Smáríkjum gengur líka jafnan best að hafa áhrif í alþjóðasamfélaginu í gegnum samvinnu.

Við erum í NATO, bandalagið er að vísu ekki með skilgreinda opinbera stefnu fyrir norðurskautið, en það breytir því ekki að norðurskautið er klárlega á hinu upprunalega áhrifasvæði bandalagsins og ég tel að við getum gengið að því sem vísu að verði þörf fyrir bandalagið á svæðinu muni það ekki skorast undan skyldum sínum. NATO er því einn af þeim aðilum sem Ísland mun þurfa að reiða sig á, ef svo ólíklega vildi til, einhvern daginn, að ástandið á svæðinu harðni, að ríkin fari í raun og veru að berjast um auðlindir eða skipaleiðir.

Við höfum líka væntanlega flest heyrt talað um að kæmi til aukinnar spennu á norðurslóðum myndi Ísland verða mikilvægt aftur vegna landsins. Kannski er eitthvað til í þessu, en heimurinn er breyttur, breyttur ef við horfum á landfræðipólitíkina , breyttur ef við horfum á öryggismál og breyttur ef við horfum á tækniþróun. Að mínu mati er það harla ólíklegt að erlend ríki muni í fyrirsjáanlegri framtíð hafa áhuga á að stofna til hernaðarlegrar langtímadvalar á Íslandi.

Ef við segjum að það sé ekkert að gerast á norðurslóðum, felst í því að friður og stöðugleiki sé ekkert og að loftslagsbreytingar séu ekkert. Getum við leyft okkur að halda því fram?

Ef það er ekkert að gerast þarna af hverju hafa þá svona margir áhuga á svæðinu? Af hverju allar þessar rannsóknir? Af hverju allir þessir fundir? Af hverju er alltaf verið að gefa út skýrslur um þetta svæði? Af hverju er gefið út svo mikið af bókum og greinum um norðurskautið og þróun þess að það er ekki nokkur leið að lesa það allt? Af hverju eru svo margar ráðstefnur um allan heim þar fjallað er um þróunina að ekki er nokkur leið fylgjast með þeim öllum?

Um þessar mundir einkennist svæðið af stöðugleika og friði þó er ekki gefið að það ástand vari að eilífu. Loftslagsbreytingar hafa hraðari og meiri áhrif á norðurskautinu en annars staðar í heiminum og þær breytingar snerta okkur. Allt gerist þetta nánast í bakgarðinum hjá okkur.

Ef Íslendingar ætla ekki að lenda í þeirri stöðu að vakna einn daginn við vondan draum – af því að allt í einu það sé eitthvað að gerast þarna – að vera einir og utangátta - megum við ekki sofna á verðinum. Við verðum að fylgjast með, við verðum að taka þátt, við verðum að nota þær leiðir sem við höfum til að hafa áhrif á að friðurinn og stöðugleikinn haldist. Bara þannig getum við tryggt að rödd Íslands heyrist.

Ég veit ekki hvort ég get lagt nógu mikla áherslu á að Ísland verður að taka þátt í því sem er að gerast á svæðinu og má ekki sofna á verðinum. Ísland er minnsta fullvalda ríkið í Norðurskautsráðinu og getur eðli málsins samkvæmt ekki tekið eins mikinn þátt og stærri ríkin, ég tala nú ekki um Rússland, Bandaríkin eða Kanada. Því verður Ísland að beita öllum ráðum, skilgreina hagsmuni sína, forgangsraða þeim og reyna að starfa með þeim ríkjum sem eiga sameiginlegra hagsmuna að gæta. Ísland verður líka að vera reiðubúið að taka frumkvæði, banka á dyr og sækjast eftir samvinnu.

Þá vil ég að lokum nefna hér að ríkin sjálf hafa mest að segja um þróun mála á svæðinu, það eru ríkin sem setja leikreglurnar og þar verður Ísland alltaf að eiga sæti við borðið.