4. grein: Sýn utanríkis- og öryggismála­stjórans – viðfangsefni fyrir Íslendinga

Utanríkis- og öryggismál ESB og Ísland 4. grein

Hér er í fimm greinum gerð grein fyrir samskiptum Íslands og ESB á sviði utanríkismála, þó einkum með tilliti til öryggis- og varnarmála.

• Í fyrstu greininni þriðjudaginn 7. janúar var rætt um utanríkisþjónustu ESB. Þá var vakin athygli á ágreiningi sem varð um rétt sendiherra ESB á Íslandi til að hlutast til um innanríkismál með áróðri fyrir aðild að ESB.

• Í annarri greininni sem birtist miðvikudaginn 8. janúar var rætt um Ísland sem herlaust land og hvernig sú sérstaða félli að aðildarskilmálum ESB.

• Í þriðju greininni sem birtist fimmtudaginn 9. janúar var gerð grein fyrir mótun og þróun öryggismálastefnu ESB og tengslunum við stefnu ESB-ríkisstjórnarinnar á Íslandi.

• Hér er í fjórðu greininni sagt frá nýrri skýrslu utanríkis- og öryggismálastjóra ESB og vikið að stöðu Íslendinga í ljósi hennar.

• Í fimmtu greininni er litið til nýlegrar ályktunar leiðtogaráðs ESB um öryggis- og varnarmál og hugað að því sem við blasir sem verkefni fyrir íslenska stjórnmálamenn.

Á fundum leiðtogaráðs Evrópusambandsins í Brussel 19. og 20. desember 2013 voru öryggismál í formlega á dagskrá. Þetta var í fyrsta sinn sem rætt var um þessi mál undir sérstökum dagskrárlið frá því að Lissabon-sáttmálinn tók gildi og embætti utanríkis- og öryggismálastjóra og utanríkisþjónustu ESB (EEAS) komu til sögunnar. Leiðtogar ESB-ríkjanna höfðu ekki rætt málin í sinn hóp síðan 2008. Fundir þeirra höfðu að mestu snúist um leiðir til að bjarga evrunni.

Fyrir fundinn höfðu ráðherraráð ESB og utanríkis- og öryggismálastjórinn samið og birt ítarlegar skýrslur og tillögur að ályktun leiðtogaráðsins. Verður vikið að henni í næstu grein en hér verður staldrað við nokkur atriði í 27 bls. lokaskýrslu Catherine Ashton, utanríkis- og öryggismálastjóra ESB, sem er dagsett 15. október 2013.

Þar segir að margt jákvætt hafi áunnist á þessu sviði á 15 árum sem liðin eru síðan Tony Blair og Jacques Chirac gáfu út yfirlýsingu sína í St. Malo árið 1998 og leiðtogaráð ESB tók ákvarðanir sínar í Köln (sjá 3. grein í þessum flokki). ESB hafi myndað skipulag, verkferla og stofnanir til að taka ákvarðanir innan ramma sameiginlegu öryggis- og varnarstefnunnar (Common Security and Defence Policy, CSDP). Þá hafi ESB öðlast töluverða reynslu af aðgerðum en til þeirra hafi komið nærri 30 sinnum í þremur heimsálfum. ESB hafi stofnað til samstarfs við Sameinuðu þjóðirnar (SÞ), NATO og Afríkusambandið. Í samræmi við ákvæði Lissabon-sáttmálans hafi það orðið skýrt markmið ESB að varðveita frið, koma í veg fyrir átök og styrkja alþjóðlegt öryggi.

Í skýrslunni segir að ESB haldi nú úti 7.000 borgaralegum og hernaðarlegum starfsmönnum undir merkjum CSDP. Ekki fari á milli mála að þessi starfsemi skili áragri. Bent er á að flotaaðgerðin ATALANTA hafi spornað verulega gegn umsvifum sjóræningja undan strönd Sómalíu, þá hafi þjálfun (EUTM) 3.000 nýliða í her Sómalíu stuðlað mjög að auknu öryggi í landinu. Um 5.000 lögreglumenn hafi verið þjálfaðir í Afganistan, EULEX í Kósóvó stuðli að friðsamlegri framkvæmd samnings stjórnvalda þar og í Serbíu. Í stuttu máli er talið að ESB sé að verða það sem á ensku er kallað effective security provider, það er eigi sífellt virkari þátt í að tryggja öryggi og njóti vaxandi viðurkenningar vegna þess.

Af þessari lýsingu á því hvernig utanríkis- og öryggismálastjóri ESB telur að tekist hafi að tryggja samfellu aftur til yfirlýsingarinnar í St. Malo við mótun og framkvæmd öryggismálastefnu ESB er ljóst að ekki er talið nauðsynlegt að breyta skipulagi og stjórnarháttum. Þó kemur fram oftar en einu sinni í skýrslunni að það auðveldi ekki framkvæmdina að í hvert sinn sem gripið sé til aðgerða þurfi samþykki stjórnvalda og þings þess lands sem leggur mannafla og tæki af mörkum til aðgerðanna. Yfirþjóðlegt vald hefur með öðrum orðum ekki verið viðurkennt á þessu sviði.

Strategíska matið

Eitt er að átta sig á framvindu mála og reynslunni annað að skilgreina hvað framtíðin ber í skauti sér og hvernig takast eigi á við verkefni komandi ára. Ákvarðanir um það ráðast af greiningu og mati á því sem nefnt er strategic context - strategískt samhengi - í skýrslu utanríkis- og öryggismálastjóra ESB frá 15. október 2013.

Það eitt að þetta hugtak, strategic context, skuli notað í skýrslu á vegum Evrópusambandsins er talið marka nokkur þáttatskil. Þar á bæ hafi menn hikað við að leggja slíkt heildarmat á þróun öryggismála vegna hugsanlegs ágreining aðildarríkjanna um það hvað í því fælist miðað við ólíka hagsmuni þeirra. Notkun hugtaksins nú sé til marks um samrunaþróun á þessu sviði eins og öðrum, yfirþjóðlegt mat sé óhjákvæmilegt skref til yfirþjóðlegs valds.

Hvernig er hið strategíska samhengi að mati embættismanna ESB haustið 2013?

Strategískt umhverfi Evrópu er talið mótast af vaxandi svæðisbundnum og hnattrænum óstöðugleika, nýjum áskorunum í öryggismálum, áherslubreytingu af hálfu Bandaríkjamanna í þágu Asíu og Kyrrahafs og fjármálakreppunni

Óstöðugleika má rekja til fjölpóla alþjóðakerfis, skil milli innra og ytra öryggis eru að hverfa. Flókin stjórnkerfi og ný tengsl milli ríkja sem eru hvert öðru háð skapa nýja gerendur á alþjóðavettvangi. Vald einstakra ríkja veikist. Hér koma við sögu breytingar á íbúaþróun og íbúafjölda, innbyggt ójafnræði og ný tækni.

Átök innan ríkja sem borist geta yfir landamæri eru algengari en áður. Þetta á ekki síst við um nágrenni ESB í suðri þar sem uppreisnir í arabaríkjum hafa leitt til upplausnar og átaka.

Við þætti sem áður hafa verið skilgreindir sem ógnir – dreifingu gjöreyðingarvopna, hryðjuverk, stjórnkerfislaus ríki, svæðisbundin átök og skipulagða glæpastarfsemi – hafa bæst nýjar ógnir við öryggi eins og tölvuárásir, hættur vegna loftslagsbreytinga og aukin samkeppni um orku, vatn og aðrar auðlindir bæði milli ríkja og á alþjóðavettvangi.

Í hinu strategíska mati er vísað í öryggismálastefnu ESB frá 2003 og hættunum af tölvuárásum, loftslagsbreytingum og samkeppni um orku- og auðlindir bætt við það sem sagt var 10 árum fyrr. Þessar viðbætur kalla á nýja stefnumörkun af hálfu ESB eins og síðar verður lýst.

Tekið er fram að samstarfið við ríkin í Norður-Ameríku, Bandaríkin og Kanada, the transatlantic relationship, skipti sköpum til að unnt sé að takast á við þessi verkefni. Það sé rökrétt afleiðing geóstrategískrar þróunar að Bandaríkjamenn leggi endurnýjaða áherslu á Asíu og Kyrrahafssvæðið. Í því felist jafnframt að Evrópumenn verði að axla meiri ábyrgð á eigin öryggi og nágrannasvæða sinna. Borgarar í Evrópu og alþjóðasamfélagið muni dæma Evrópu fyrst og fremst eftir því hvernig til tekst á nágrannasvæðum hennar.

Bent er á að í nýlegum hernaðaraðgerðum hafi komið í ljós að Evrópubúa skorti ýmsan nauðsynlegan búnað einkum til þess að sinna verkefnum á fjarlægum slóðum og þar megi nefnda eldsneytisflugvélar til að hlaða orrustuþotur á flugi, langdrægar flutningaflugvélar, njósna- og eftirlitsbúnað. Þá setji fjármálakreppan enn svip sinn á niðurskurð útgjalda til varnarmála á sama tíma og þessi útgjöld aukist annars staðar. Í nýlegri skýrslu frá

Stockholm International Peace Research Institute (SIPR), Friðarrannsóknarstofnuninni í Stokkólmi, komi fram að heildarútgjöld til varnarmála færist „frá Vesturlöndum til hinna“. Evrópa verði að þróa alhliða tækjakost, þar á meðal á sviði öryggis- og varnarmála, í ljósi hagsmuna sinna og þessarar geóstrategísku þróunar.

Utanríkis- og öryggismálastjórinn telur að ESB verði að geta látið að sér kveða meðal annars með beinni íhlutun til að tryggja öryggi í nágrenni sínu, sjálfstætt eða í samvinnu við aðra. Þá verði ESB að geta lagt sitt af mörkum til alþjóðlegs öryggis með því að koma í veg fyrir eða leysa deilur og þá með því að beita valdi sé það talið nauðsynlegt. ESB verði að geta átt samstarf við aðra og þess vegna sé nauðsynlegt að efla svæðisbundið og tvíhliða samstarf sem nýtist á hættustundu. Á tíma vaxandi óstöðugleika sé mikilvægt að geta brugðist við með hraði og þetta verði ESB að geta gert á fimm sviðum: landi, lofti, hafi, geimnum og netheimum.

Í lok þessa almenna inngangs þar sem staðan í öryggismálum og nýjar hættur eru tíundaðar segir utanríkis- og öryggismálastjóri ESB orðrétt:

„Friður og öryggi í Evrópu hefur alltaf verið frumskilyrði fyrir efnahagslegri velgengni álfunnar; nú verðum við að koma í veg fyrir að efnahagslegir erfiðleikar Evrópu hafi áhrif á getu hennar til að takast á við verkefni á sviði öryggis- og varnarmála. Eigi Evrópa að geta sinnt hlutverki sínu sem virkur þátttakandi við að skapa öryggi verða Evrópubúar og alþjóðasamfélagið að geta treyst á að ESB standi undir hlutverki sínu þegar aðstæður krefjast. Við verðum að hverfa af stigi umræðna til framkvæmda.“

Í þessari herhvöt er augljós undirtónn um að meira vald og meiri tæki í sameiginlegum höndum undir merkjum ESB muni auka veg og virðingu Evrópu á hættutímum. Sífelldar umræður eða viðræður við einstök ríki skili engu séu þau ekki fús til að framkvæma og fela ESB umboð til að grípa til nauðsynlegra aðgerða.

Geimurinn, netheimar og orkan

Í stefnuskýrslu utanríkis- og öryggismálastjórans er fjallað um hinar „nýju ógnir“ og viðbrögð við þeim og er þá vísað til öryggis í geimnum og netheimum auk öryggis á hafinu og við landamæri.

Í skýrslunni segir að ekki sé unnt að ofmeta gildi tenginga networks í hnattvæddum heimi samtímans. Siglingatækni reist á gervitunglum, fjarskipti og myndmiðlun, útbreiðsla tölva, aðgangur að orku, allt snerti þetta daglegt líf manna. Af því leiði að öryggi geim- og netheimatengsla skipti sköpum fyrir nútímasamfélög og hið sama gildi um orkuöryggi.

Minnt er á að birt hafi verið ESB-stefna um tölvu- og netheimaöryggi. Þar sé lögð áhersla á tryggja allt ESB-svæðið á þessu sviði með því að vernda mikilvæg upplýsingatæknikerfi og stuðla að samvinnu milli opinberra og einkaaðila, borgaralegra og hernaðarlegra stofnana. Stofnað verði til samstarfs um menntun og þjálfun á þessum sviðum. Þá hafi ESB-ríkin komið sér saman um EU Concept for Cyberdefence - ESB-aðferð til varnar tölvukerfum í hernaðaraðgerðum undir stjórn ESB.

Þá sé óhjákvæmilegt fyrir ESB að vernda gervitungl sín (þ. á m. Galíeló staðsetningarkerfið). Öryggisstefna ESB verði að ná út í geiminn í samræmi við aukin umsvif ESB þar.

Orkuöryggi sé kjarnaþáttur í orkustefnu ESB. Utanríkisráðherrar ESB-ríkjanna hafi rætt hvernig stuðla eigi að orkuöryggi ESB með aðgerðum á alþjóðavettvangi. Innan Evrópsku varnarmálastofnunarinnar og hjá hermálayfirvöldum ESB ræði menn einnig um þetta mál auk leiða til að bæta orkunýtingu heraflans.

Öryggi á hafinu

Í skýrslunni er því slegið föstu að öryggi Evrópu á hafinu sé óaðskiljanlegur þáttur í heildaröryggi álfunnar. Þetta sé lykilatriði. Nútíma efnahagslíf eigi mjög mikið undir opnum siglingaleiðum og frelsi til siglinga (90% af vöruflutningum Evrópu séu á hafinu). Um heim allan sigli skip með varning og vopn. Nýjar siglingaleiðir kunni að opnast á næstunni og geóstrategísk áhrif þeirra kunni að verða mikil. Sérstaklega sé nauðsynlegt að beina athygli að norðurslóðum þegar hugað sé að öryggi á hafinu, eftirliti og umhverfisvernd.

ESB hafi strategískra öryggishagsmuna að gæta á öllum heimshöfum og verði að búa yfir getu til að vernda þá gegn umtalsverðum ógnum og hótunum - þar megi nefna ólöglegt farandfólk, eiturlyfjasmygl, smygl á varningi, ólöglegar fiskveiðar, hryðjuverk, sjórán og vopnuð rán á hafi úti auk þess deilur um markalínur milli lögsagna og árásir eða vopnuð átök milli ríkja.

Til að verða trúverðugur og virkur þátttakandi verði ESB að móta stefnu um öryggi á hafinu sem taki til allra álitaefna og sé framkvæmanleg á hagkvæman hátt. Við mótun og framkvæmd þessarar stefnu megi taka mið af þeim verkefnum sem unnin hafi verið til þessa á höfum úti undir merkjum ESB. Markmið European Union Maritime Security Strategy -öryggisstefnu ESB á hafinu- yrði að ná til allra þessara þátta.

Landamæraöryggi er óaðskiljanlegur hluti ESB-öryggis, segir í skýrslunni. Hryðjuverk, dreifing vopna, ólögleg sala (einkum fíkniefna og manna), ólöglegir innflytjendur og skipulögð glæpastarfsemi, allt hafi þetta bein áhrif á aðildarríki ESB. Það sé því í þágu hagsmuna ESB að efla getu þriðju ríkja til að hafa stjórn og eftirlit á eigin landi, stýra straumi fólks og varnings og takast á við þau öryggisverkefni sem að þeim steðji auk þess að efla efnahagslíf sitt.

Í skýrslunni segir að innan ESB búi menn yfir ýmsum ráðum sem séu vel til þess fallin að auðvelda þriðju ríkjum að takast á við vandamál af þessu tagi og þeim eigi að beita.

Borgaraleg verkefni

Að lokum skal vitnað í þann þátt skýrslu utanríkis- og öryggismálastjóra NATO sem fjallar um hlutverk borgaralegra stofnana. Hann hefst á þessum orðum: „Meirihluti CSDP-verkefna er borgaralegs eðlis.“ Það eru með öðrum orðum ekki hermenn heldur borgarlegir starfsmenn sem framkvæma flest verkefni sem falla undir sameiginlega öryggis- og varnarstefnu ESB. Það sé ögrandi forgangsverkefni að finna fólk sem geti tekið að sér þessi verkefni vegna þess að skortur sé á þjálfuðu starfsliði til þess. Þetta takist ekki nema í samstarfi við mörg ráðuneyti í ESB-ríkjunum.

Bent er á að þeim ríkjum innan ESB hafi fjölgað sem hafi mótað sér stefnu heima fyrir sem falli vel að kröfunum sem gerðar eru vegna CSDP-verkefna og fjárveitingar hafi fengist til að sinna þeim.

Vegna þess að tengslin milli innra og ytra öryggis séu alltaf að aukast sé lögð áhersla á að auka tengslin milli CSDP og dómsmálasviðsins innan ESB í því skyni að auka þekkingu og skilning á verkefnum sem við blasa. Vinna beri frekar að þessari samvinnu og átta sig á því hvar best sé að taka saman höndum við úrlausn einstakra verkefna. Hvatt er til aukinnar virkni ESB-stofnana (EUROPOL, FRONTEX) í CSDP-aðgerðum og utanríkismálastarfi ESB almennt. Nefnt er að þátttaka FRONTEX í skipulagningu og framkvæmd borgaralegra ESB-aðgerða í Líbíu sé gott fordæmi í þessu efni.

Aðild Íslands

Þegar litið er til þess sem hér hefur verið nefnt úr skýrslunni frá 15. október 2013 (hana er auðvelt að nálgast á netinu hér: http://eeas.europa.eu/statements/docs/2013/131015_02_en.pdf ) er augljóst að þar er margt sem kallar á að íslensk stjórnvöld fylgist náið með framvindu mála.

Hið strategíska mat lýsir ekki aðeins viðfangsefnum sem snerta ESB heldur einnig einstök ríki. Þau verða hvert um sig að laga gæslu eigin öryggis að hinum breyttu aðstæðum. Er tvímælalaust nauðsynlegt að endurskoða áhættumatsskýrsluna fyrir Ísland sem kynnt var á árinu 2009 og lögð hefur verið til grundvallar af embættismönnum utanríkisráðuneytisins og öðrum við rýnivinnunar vegna ESB-aðildarumsóknarinnar.

Þegar rætt er um það í ESB-stefnuskjölum að í nafni sambandsins þurfi sérstaklega að huga að öryggi á siglingaleiðum og umhverfisvernd við nýtingu auðlinda á norðurslóðum má spyrja hvernig ESB ætli að nálgast þetta viðfangsefni. Sambandinu hefur verið neitað um fasta aukaaðild að Norðurskautsráðinu vegna selveiðideilu þess við Kanada. Grænlendingar sögðu sig úr ESB, Norðmenn hafa tvisvar hafnað aðildarsamningi í þjóðaratkvæðagreiðslu og ríkisstjórn Íslands vill ekki halda áfram aðildarviðræðum. Hvar á ESB innhlaup til að gæta hagsmuna sinna á norðurslóðum?

Öryggisstefna ESB á höfunum hefur ekki verið mótuð og óljóst er hvernig hún verður framkvæmd. Ástæða er fyrir íslensk stjórnvöld að fylgjast náið með því sem gerist á þessum vettvangi.

Þá er óhjákvæmilegt fyrir íslensk stjórnvöld að taka afstöðu til þess hve langt þau vilja ganga til samstarfs við ESB að CSDP-verkefnum í ljósi þess sem segir um hina borgaralega þátttöku í þeim og þörfum á þjálfuðu starfsfólki. Í minnisblaði utanríkisráðuneytisins til utanríkismálanefndar frá 9. janúar 2012 segir að stefna og markmið ESB samræmist stefnu íslenskra stjórnvalda hvað varðar þátttöku í fjölþjóðlegum aðgerðum á sviði friðargæslu og mannúðarmála. Ísland hafi sem samstarfsríki tekið þátt í friðargæsluverkefnum ESB. Þátttaka Íslands í verkefnum ESB á sviði öryggis- og varnarmála hafi takmarkast við borgaralegt framlag. Af þessum orðum er ljóst að staða Íslands utan ESB hamlar Íslendingum á engan hátt þátttöku í þessum verkefnum.

Vegna þess hve vinnan vegna aðildarviðræðnanna við ESB var kaflaskipt er í minnisblaði utanríkisráðuneytisins ekki rætt um þátttöku Íslendinga í starfi FRONTEX eða EUROPOL en þar á innanríkisráðuneytið síðasta orðið. Sé ætlunin að samtvinna vinnu þessara stofnana og þeirra sem starfa undir merkjum CSDP innan ESB er nauðsynlegt að hugað sé að því innan stjórnarráðs Íslands hvernig staðið skuli að töku ákvarðana um þátttöku í einstökum verkefnum. Friðargæsla heyrir undir utanríkisráðuneytið en löggæsla og landamæravarsla undir innanríkisráðuneytið. Boðleiðir og ábyrgð verður að vera skýr á þessum sviðum