3. grein: Öryggismála­stefna ESB kemur til sögunnar – tengsl við stefnu ESB-ríkis­stjórnar­innar

Utanríkis- og öryggismál ESB og Ísland 3. grein

Hér er í fimm greinum gerð grein fyrir samskiptum Íslands og ESB á sviði utanríkismála, þó einkum með tilliti til öryggis- og varnarmála.

• Í fyrstu greininni þriðjudaginn 7. janúar var rætt um utanríkisþjónustu ESB. Þá var vakin athygli á ágreiningi sem varð um rétt sendiherra ESB á Íslandi til að hlutast til um innanríkismál með áróðri fyrir aðild að ESB.

• Í annarri greininni sem birtist miðvikudaginn 8. janúar var rætt um Ísland sem herlaust land og hvernig sú sérstaða félli að aðildarskilmálum ESB.

• Hér er í þriðju greininni gerð grein fyrir mótun og þróun öryggismálastefnu ESB og tengslunum við stefnu ESB-ríkisstjórnarinnar á Íslandi.

• Í fjórðu greininni er sagt frá nýrri skýrslu utanríkis- og öryggismálastjóra ESB og vikið að stöðu Íslendinga í ljósi hennar.

• Í fimmtu greininni er litið til nýlegrar ályktunar leiðtogaráðs ESB um öryggis- og varnarmál og hugað að því sem við blasir sem verkefni fyrir íslenska stjórnmálamenn.

Tilraunir til að koma á fót sameiginlegum evrópskum herafla hafa staðið í rúm 60 ár. Hér er látið nægja að líta rúm 20 ár til baka. Við gerð Maastricht-sáttmálans árið 1992 var stigið markvert skref í átt að mótun sameiginlegrar stefnu Evrópusambandsins um utanríkis- og öryggismál.

Árið 1992 var kalda stríðið að baki. Augljóst var að Bandaríkjamenn mundu draga úr herafla sínum í Evrópu á sama tíma og ófriður magnaðist milli þjóðanna í Júgóslavíu fyrrverandi. Þegar leiðtogar ESB-ríkjanna komu saman til að leggja grunn að myntsamstarfi sínu og evrunni voru einnig fyrstu ákvæðin um CFSP - Common Foreign and Security Policy sett í sáttmála ESB.

Í inngangi sáttmálabreytinganna frá Maastricht er lýst vilja ríkjanna til að vinna saman að mótun sameiginlegrar stefnu í utanríkis- og öryggismálum og tekið fram að samvinnan kunni að leiða til sameiginlegrar varnarstefnu sem sæki styrk sinn til sameiginlegs varnarviðbúnaðar og þannig takist að skerpa ímynd Evrópu og sjálfstæði til að láta að sér kveða í þágu friðar, öryggis og framfara í Evrópu og um heim allan.

Bretar og Frakkar semja

Næsta stóra skrefið á þessari braut til aukins varnarsamstarfs var stigið 3. og 4. desember árið 1998 þegar Tony Blair, forsætisráðherra Breta, og Jacques Chirac, forseti Frakklands, hittust í hafnarborginni St.Malo á Bretagne-skaga og rituðu undir yfirlýsingu um samstarf í hermálum. Þar er lögð áhersla á virka þátttöku ESB á alþjóðavettvangi og þess vegna verði sambandið að búa yfir afli til sjálfstæðra aðgerða í krafti trúverðugs herafla. Í yfirlýsingunni segir: „Evrópa þarfnast öflugs herliðs sem getur brugðist hratt við nýjum hættum og sem styðst við öflug, samkeppnishæf evrópsk hergögn og tækni.“

Blair og Chirac voru á þessum tíma forystumenn tveggja kjarnorkuvelda í Evrópu. Yfirlýsing í þessa veru frá þeim hafði víðtæk pólitísk áhrif innan Evrópusambandsins þótt hún væri af þeirra hálfu einnig reist á gæslu eigin hagsmuna. Bretar vildu að hernaðarleg málefni yrðu ofar á dagskrá innan ESB um sama leyti og evran kæmi til sögunnar. Þeir yrðu á þann hátt virkir þátttakendur í pólitískri samvinnu ESB-ríkjanna þótt þeir stæðu utan evru-samstarfsins. Frakkar höfðu á þessum árum enn sérstöðu innan NATO þar sem þeir stóðu utan hins nána hernaðarsamstarfs þar. Með yfirlýsingunni færði Chirac Frakka til meira hernaðarlegs samstarfs við evrópska nágranna sína á sama tíma og fækkaði í herafla Bandaríkjanna á meginlandi Evrópu.

Samskiptin við NATO

Vandinn var ekki aðeins pólitískur í samskiptum ríkja ESB heldur einnig skipulagslegur þegar litið var til Atlantshafsbandalagsins (NATO) annars vegar og Vestur-Evrópusambandsins (VES) hins vegar.

Á ráðherrafundi NATO í Berlín árið 1996 var ákveðið að VES, sem var með höfuðstöðvar í París og sérstakt þing aðildarríkjanna (þ. á m. Íslands) sér að baki skyldi vinna að mótun þess sem á ensku var kallað European Security and Defence Identity (ESDI) (evrópsk vídd í öryggis- og varnarmálum) innan NATO.

Markmiðið var að koma á fót „evrópskri stoð“ innan Atlantshafsbandalagsins við hlið hinnar norður-amerísku meðal annars í því skyni að Evrópuríki gætu gripið til hernaðaraðgerða þar sem NATO kysi að halda að sér höndum. Þetta var einnig enn einn liðurinn í að létta evrópskum byrðum af Bandaríkjamönnum.

Öryggismál og evran

Í júní árið 1999 var ákveðið á leiðtogafundi ESB í Köln að VES yrði hluti af Evrópusambandinu. (VES hvarf endanlega af spjöldum sögunnar með gildistöku Lissabon-sáttmálans rúmum 10 árum síðar, 1. desember 2009).

Á leiðtogafundinum í Köln var samþykkt að Javier Solana frá Spáni yrði talsmaður ESB í utanríkis- og öryggismálum og hann hefði forystu um að þróa frekar stefnuna í utanríkismálum (CFSP) og stefnuna í öryggismálum European Security and Defense Policy (ESDP) sem nú var komin til sögunnar. Varð hann síðar mjög virkur í afskiptum af utanríkismálum í því skyni að ávinna ESB stöðu á alþjóðavettvangi.

Á fyrsta áratugnum eftir lok kalda stríðsins stigu leiðtogar Evrópusambandsins þannig markverð og stefnumótandi skref til að laga samstarf sitt að breyttum aðstæðum í utanríkis- og öryggismálum. Þótt ávallt væri gengið að því vísu að ríkisstjórnir og þjóðing aðildarlandanna ættu síðasta orðið um þessa málaflokka var lagt á ráðin um sameiginlega stefnu og einn talsmann.

Öll þessi skref stigu leiðtogarnir á sama tíma og þeir lögðu grunn að myntsamstarfinu og upptöku evrunnar. Á sinn hátt snerust ákvarðanir um þau mál einnig um öryggismál því að þær áttu að stuðla að því að halda Þýskalandi í skefjum og skapa Þjóðverjum sömu stöðu og öðrum með hinni sameiginlegu mynt. Hér verður ekki rakið hver þróunin hefur orðið á evru-svæðinu. Enginn efast um að Þjóðverjar hafa þar undirtökin í krafti efnahagslegra yfirburða. Þeir halda sér hins vegar til hlés á sviði hermála.

Framkvæmdin ákveðin

Á leiðtogafundi ESB í Helsinki í desember 1999 kom nýtt ESB-hugtak til sögunnar Headline Goal en með því er lýst fyrsta markvissa skrefi Evrópusambandsins til að ráða yfir herafla. Óhætt er að segja að hugtakið sé ekki gagnsætt frekar en svo margt annað í samþykktum Evrópusambandsins. Í opinberum skjölum íslenska utanríkisráðuneytisins er í þessu sambandi talað um „staðfest markmið“ Evrópusambandsins. Í raun stóð hugur ESB-manna til þess á fundinum í Helsinki að allt að 60.000 manna herlið yrði til taks undir merkjum ESB. Sú draumsýn hefur ekki ræst enn tæpum 15 árum síðar.

Í samþykktinni frá Helsinki er einnig talað um Helsinki Force Catalogue það er hvernig liðs- eða herafla þurfi til að framkvæma svonefnd Petersberg Tasks. Með Petersberg-verkefnunum var vísað til þess að á fundi Vestur-Evrópusambandsins í Petersberg-kastala í Þýskalandi árið 1992 var samþykkt að huga að sérstaklega að verkefnum sem kynnu að leiða af óstöðugleika í Austur-Evrópu þar á meðal voru alhliða björgunar- og mannúðarverkefni, friðargæsla, stjórn á hættutímum og friðaruppbygging.

Leiðtogafundur ESB í Helsinki undir lok árs 1999 markaði ákveðin þáttaskil í þróun varnarstefnunnar innan ESB. Þar var lagður grunnur að framkvæmd stefnu sem fylgt hefur verið til þessa þótt ekki hafi miðað sem skyldi.

Í minnisblaði utanríkisráðuneytisins til utanríkismálanefndar alþingis frá 9. janúar 2012 vegna ESB-aðildarviðræðnanna er vikið að samþykktum á Helsinki-fundinum og því sem eftir fylgdi á þennan veg:

„Á fundi leiðtogaráðsins í Helsinki árið 1999 voru staðfest markmið (e. Headline Goal) um að aðildarríkin byggðu upp getu til að bregðast hratt við hættuástandi, þ. á m. með mannúðar- og björgunarstarfi, friðargæslu og beitingu herafla í hættuástandsstjórnun. Markmiðin voru uppfærð árið 2004 og tímaramminn framlengdur til 2010. Í tengslum við þessi markmið var mótuð áætlun um svokallaðar viðbragðssveitir (e. battlegroup), sem felur í sér að á hverjum tíma séu ákveðin ríki viðbúin að leggja liðsafla til um 1.500 manna viðbragðssveitar sem unnt væri að senda skjótt á vettvang þar sem hættuástand hefði skapast. Ýmis aðildarríki hafa tekið sig saman um að tilnefna liðsafla í slíkar sveitir, sem skiptast á að vera í viðbragðsstöðu í sex mánuði, tvær í senn. (Norðmenn hafa tekið þátt í norrænu viðbragðssveitinni, þrátt fyrir að standa utan ESB.) Einróma ákvörðun leiðtogaráðsins þyrfti til þess að viðbragðssveitunum yrði beitt, en til þess hefur ekki komið. Þátttakan er valkvæð.

Sameiginlega öryggis- og varnarstefnan gengur aldrei framar stefnu hvers ríkis í öryggis- og varnarmálum. Hvert aðildarríki ákveður hvort það taki þátt í samvinnu á sviði varnarmála eða friðargæsluverkefnum á vettvangi ESB. Í sáttmála Evrópusambandsins er hvorki gert ráð fyrir stofnun fastahers né herskyldu af neinu tagi. Þar kemur fram að stefna ESB skuli virða skuldbindingar aðildarríkja sem varða sameiginlegar varnir samkvæmt ákvæðum sáttmála Atlantshafsbandalagsins. Sett eru margs konar skilyrði fyrir þróun sameiginlegrar varnarmálastefnu, m.a. að hún skuli ekki stangast á við stefnu þeirra ríkja sem eru aðilar að NATO. Tekið er tillit til þess að aðildarríkin eiga ólíka forsögu í öryggis- og varnarmálum. Af 27 aðildarríkjum er 21 aðili að NATO, en af hinum sex ríkjunum eru fimm yfirlýst hlutlaus. Öll aðildarríki ESB nema Danmörk taka þátt í sameiginlegu öryggis- og varnarstefnunni.

Ísland hefur haft náið pólitískt samráð við aðildarríki Evrópusambandsins á grundvelli yfirlýsingar EES-ráðsins um pólitískt samráð frá árinu 1995. Það felur meðal annars í sér að ESB sendir sameiginlegar yfirlýsingar sínar til EES/EFTA-ríkjanna áður en þær eru fluttar eða birtar, með boði um meðflutning. Í flestum tilvikum hefur Ísland tekið undir ræður og yfirlýsingar ESB þegar það hefur boðist. Á þetta við um yfirlýsingar ESB í Brussel, en einnig um ræður sem fluttar eru á vegum ESB hjá alþjóðastofnunum.“

Þarna er höfuðáhersla enn lögð á sjálfstæði hvers ríkis í utanríkis- öryggis- og varnarmálum til að árétta það sjónarmið að íslenska ríkinu sé ekki skylt að gera annað í þessu efni en því sjálfu býður en þó er einnig undir lokin áréttuð samstaðan sem íslenska ríkið á með ESB í þessum málaflokkum og að íslenska utanríkisráðuneytið taki í „flestum tilvikum“ undir ræður og yfirlýsingar ESB um utanríkismál.

Í hinum opinbera íslenska texta er enn litið fram hjá því sem á ensku er kallað Monnet Method það er Monnet-aðferðinni um að vald skuli gert yfirþjóðlegt hvenær sem pólitískt tækifæri gefst til þess og hvenær sem það þykir fært. Í þessu hefur falist að framkvæmdastjórn ESB í Brussel, „gæslumenn sáttmálanna“, hefur smátt og smátt fengið meira vald í sínar hendur. Þessa hefur einnig gætt á sviði utanríkis- öryggis- og varnarmála.

Verkskipting með NATO

Á árinu 2002 sameinuðust ESB og NATO um sex grundvallaratriði samstarfs sín á milli og þar á meðal um hvernig samráði og samstarfi skyldi háttað með hliðsjón af sjálfstæði hvors aðila um sig.

Í mars 2003 var gert svokallað Berlín-plús samkomulag um að ESB geti haft afnot af skipulagi NATO, stjórnkerfi og herdeildum NATO til hernaðaraðgerða ef NATO tæki ákvörðun um að halda að sér höndum vegna aðgerða sem ESB-ríki teldu nauðsynlegar. Þá er fyrir hendi samkomulag um upplýsingaskipti milli ESB og NATO og tenglaforingjar frá ESB eru í herstjórnum NATO í Mons í Belgíu og Napólí á Ítalíu.

Til að skýra hvernig tengslum herafla ESB og NATO er háttað er notuð setningin „aðskiljanlegur en ekki aðskilinn“: sami herafli og vopn stendur að baki aðgerðum ESB og NATO en hluta liðsaflans og vopnanna má ráðstafa til ESB ef nauðsyn krefst. ESB má aðeins grípa til aðgerða ákveði NATO að gera það ekki.

Öryggismálastefna mótuð

The European Security Strategy er enskt heiti á öryggismálastefnu Evrópusambandsins. Leiðtogaráð ESB samþykkti hana í desember 2003 að fengnum tillögum frá Javier Solana. Var þetta í fyrsta sinn sem mótuð var sameiginleg stefna um þetta efni innan Evrópusambandsins. Til skýringar er henni jafnvel líkt við þjóðaröryggisstefnu Bandaríkjanna. Samanburðurinn ristir þó ekki djúpt því að ESB ræður ekki yfir eigin her til að tryggja frakvæmd stefnu sinni – ekki enn.

Í upphafi öryggismálastefnu ESB er því lýst yfir að aldrei hafi ríkt sambærileg velmegun, öryggi eða frelsi í Evrópu. Undir lokin er sagt að í veröldinni standi menn frammi fyrir mörgum nýjum hættum og tækifærum. Með hliðsjón af þessu verði Evrópuríki að standa saman í hnattvæddum heimi. Engin ein þjóð geti tekist á við margþættan vanda líðandi stundar. Tíundaðar eru nokkrar ógnir sem þurfi að varast: hryðjuverk, dreifing gjöreyðingarvopna, svæðisbundin átök, stjórnkerfislaus ríki og skipulögð glæpastarfsemi.

Eins og kom fram í annarri grein í þessum flokki töldu íslensk stjórnvöld sérstaka ástæðu til að huga að tengslum við Evrópsku varnarmálastofnunina European Defence Agency (EDA) þegar rætt yrði um aðild við ESB.

Stofnuninni var komið á fót árið 2004 og hefur hún aðsetur í Brussel. Hlutverk EDA er að aðstoða ESB-ríki á sviði hermála í því skyni að þau standist kröfur í samræmi við evrópsku öryggismálastefnuna (ESS). Stofnunin gerir tillögur, samræmir aðgerðir, hvetur til samvinnu og stendur fyrir verkefnum. Aðildarríkin sjálf bera hins vegar ábyrgð að varnarstefnu sinni, hvert fyrir sig, gera áætlanir og ákveða útgjöld. Stofnunin hefur mótað fjórþættan ramma um starfsemi sína og markmið: 1) þróun herstyrks, 2) rannsókn og tækni 3) samvinna um vopnaframleiðslu og 4) tækni- og framleiðslugeta.

Þá hefur ESB einnig komið á fót rannsókna- og fræðisetri um öryggismál European Union Institute for Security Studies (EU-ISS) sem var stofnað árið 2002 og hefur aðsetur í París. Þótt um ESB-stofnun sé að ræða er þetta sjálfstæð hugveita og helgar hún sig rannsóknum á öryggismálum sem snerta ESB.

Afstaða Íslands

Í gögnum sem unnt er að nálgast á vefsíðu utanríkisráðuneytisins má kynna sér afstöðu íslenskra stjórnvalda til þessara mála. Hér að framan og í annarri grein þessa flokks er vitnað í minnisblað utanríkisráðuneytisins til utanríkismálanefndar alþingis frá 9. janúar 2012. Annað opinbert skjal hefur að geyma greinargerð samningshóps um utanríkisviðskipti, utanríkis- og öryggismál til aðalsamninganefndar um yfirferð rýniblaða í samningahópnum um sameiginlega utanríkis- og öryggismálastefnu ESB. Gerðirnar voru rýndar á tímabilinu mars til október 2010. Á bls. 6 í þessu skjali er greint frá stefnu íslenskra stjórnvalda í öryggismálum á alþjóðavettvangi og þar segir:

„Almennt fellur öryggis- og varnarstefna ESB vel að stefnu íslenskra stjórnvalda í öryggismálum eins og hún er sett fram í samstarfsyfirlýsingu ríkisstjórnarinnar frá maí 2009, skýrslu utanríkisráðherra til Alþingis um utanríkismál sem lögð var fyrir Alþingi í maí 2010 og áhættumatsskýrslunni fyrir Ísland sem gefin var út í mars 2009. Í stefnu Íslands er meðal annars lögð áhersla á baráttu fyrir mannréttindum og kvenfrelsi, friði og afvopnun og gegn fátækt, félagslegu ranglæti, misskiptingu og hungursneyð, m.a. með markvissri þróunaraðstoð. Þá skal framlag Íslands til friðargæslu í heiminum vera fyrst og fremst á sviði sáttaumleitana, uppbyggingar borgaralegra stofnana og jafnréttis- og mannúðarmála. Einnig er áhersla lögð á það að mikilvægt sé fyrir Ísland að taka virkan þátt í fjölþjóðasamstarfi sem stuðlar að betra alþjóðlegu öryggi í víðasta skilningi og er vísað til þátttöku Íslands í starfi Sameinuðu þjóðanna, Atlantshafsbandalagsins og ÖSE. Þá kemur fram að hin hraða hnattvæðing sem hefur átt sér stað skapi ný tækifæri en samfara þeirri þróun hafi þær hættur sem steðja að hinu alþjóðlega samfélagi orðið flóknari og jafnvel innbyrðis tengdari. Skýrsla utanríkisráðherra um utanríkismál vísar í mikilvægt hlutverk alþjóðastofnana við úrlausn þessara verkefna sem ekki verða leyst án alþjóðlegrar samvinnu. Þar gegni Sameinuðu þjóðirnar grundvallarhlutverki.

Í áhættumatsskýrslunni fyrir Ísland kemur fram að hefðbundin mörk milli innra og ytra öryggis ríkja verða sífellt óljósari og ekki er unnt að skilja þar á milli þegar meta á og bregðast þarf við þverþjóðlegum ógnum. Í hættumatinu kemur einnig fram að engar vísbendingar séu um að hernaðarógn muni í náinni framtíð steðja að Íslandi. Helstu áhættuþættirnir gagnvart Íslandi, skv. hættumatinu, eru ekki ósvipaðir þeim sem settir eru fram í öryggisstefnu ESB, sem getið er um hér að framan, m.a.. alþjóðlega fjármálakreppan, umhverfisógnir, loftslagsbreytingar, skipulögð glæpastarfsemi, hryðjuverk, útbreiðsla gereyðingarvopna, netöryggi og orkuöryggi.

Í ábendingum áhættumatsskýrslunnar kemur fram að styrkja beri samstarf við ESB vegna áhættuþátta á borð við skipulagða glæpastarfsemi, farsóttir, náttúruhamfarir og hryðjuverkaógnir sem og á öðrum sviðum, t.d. friðargæslu. Þá er tekið fram að slík samvinna tæki bæði til viðbúnaðar- og viðbragðsáætlana á Íslandi sem og þátttöku í alþjóðlegum aðgerðum.“

Þessi texti ber með sér að þeir sem hann skrifa eru sáttir við það sem gerst hefur á vettvangi ESB í utanríkis- og öryggismálum og telja að það falli vel að stefnu Íslands og áhættumati sem unnið var á vegum stjórnvalda eftir að bandaríska varnarliðið hvarf úr landi.

Samhliða því sem unnið var að þessum rökstuðningi á vegum íslenskra stjórnvalda í þeim tilgangi að kynna sem mestan samhljóm milli stefnu Íslands í öryggis- og varnarmálum var einnig unnið að mótun svonefndrar þjóðaröryggisstefnu á grundvelli tillögu til þingsályktunar sem Össur Skarphéðinsson utanríkisráðherra flutti en í greinargerð með henni mátti lesa þennan rökstuðning:

,,Í fjórða lagi hefur öryggissamstarf Íslands og Evrópusambandsins farið vaxandi. Ísland hefur tekið þátt í friðargæsluaðgerðum á vegum ESB og hefur frá upphafi EES-samstarfsins tekið undir mikinn meiri hluta yfirlýsinga þess í utanríkismálum. Starf Evrópusambandsins á sviði öryggis- og varnarmála fellur mjög vel að áherslum Íslands, svo sem hvað mannréttindi varðar og starf að þróunarmálum og borgaralegri friðargæslu. Alls eru 21 af 27 aðildarríkjum ESB einnig aðilar að NATO en hverju aðildarríki Evrópusambandsins er hins vegar í sjálfsvald sett hvort og að hve miklu leyti það tekur þátt í samstarfi á þessu sviði. Samþykki íslenska þjóðin aðildarsamning í þjóðaratkvæðagreiðslu mundi aðild að Evrópusambandinu skapa nýja fleti á samstarfi í öryggismálum án skuldbindinga um hernaðarlega þátttöku.„

Þetta orðalag bendir til að tengsl hafi verið á milli óska utanríkisráðherra um mótun þjóðaröryggisstefnunnar og aðildarviðræðnanna við ESB. Það hafi átt að auðvelda aðlögun að kröfum ESB á þessu sviði að hafa hina nýju þjóðaröryggisstefnu í handraðanum. Það tókst hins vegar ekki að ljúka smíði hinnar nýju stefnu fyrir þingkosningar í apríl 2013. Stafaði það meðal annars af orðalagi um aðildina að NATO. Þótt sigla mætti í kringum gildi NATO-aðildar í skjölum utanríkisráðuneytisins vegna ESB-viðræðnanna var ekki unnt að gera það þegar þjóðaröryggið var beint til umræðu nema í því fælist yfirlýsing um að vægi NATO-aðildarinnar hefði minnkað.

Ríkisstjórn Sigmundar Davíðs Gunnlaugssonar hefur hætt viðræðunum við ESB. Þótt ekki sé minnst á aðildina að NATO í sáttamálanum að baki stjórninni lögðu bæði Gunnar Bragi Sveinsson utanríkisráðherra og Sigmundur Davíð Gunnlaugsson leið sína í höfuðstöðvar NATO skömmu eftir að þeir tóku við embættum sínum og áréttuðu gildi aðildar að bandalaginu fyrir Ísland. Vegna slitanna á ESB-viðræðunum og augljósra tengsla þeirra við áherslur stjórnvalda í öryggis- og varnarmálum eftir að ákveðið var að sækja um ESB-aðild hlýtur sú spurning að vakna hvort ríkisstjórn Sigmundar Davíðs og sérstaklega utanríkisráðherra hennar sjái ekki ástæðu til að skoða þennan málaflokk frá sínum sjónarhóli í stað þess að hafa hann í farveginum sem ESB-ríkisstjórnin mótaði.